В частности, Верховный суд подчеркнул, что при оспаривании доводов о безальтернативности избранного маршрута прокладки газопровода суд может поставить на обсуждение вопрос о назначении судебной экспертизы или представление экспертного заключения.
Один из экспертов отмечает, что Верховный Суд акцентирует внимание на том, что для лица, желающего установить публичный сервитут, существуют дополнительные требования, направленные на сохранение особо ценных земель. Другой эксперт замечает, что ВС напоминает, что тот, кто требует установления сервитута, должен обосновать его необходимость и невозможность достичь своих целей иными средствами.
13 мая Верховный Суд вынес Определение № 305-ЭС23-29621 по делу № А41-83261/2022, в котором разъяснил положения Земельного кодекса в части установления публичного сервитута для строительства газопровода на земельном участке, отнесенном к мелиорируемым землям, расположенном в границах особо ценных сельскохозяйственных угодий.
Согласно договору технологического присоединения от 17 июня 2016 года, компания «Газпром газораспределение» осуществляет подключение складского комплекса индивидуального предпринимателя Светланы Ерёминой к сети газораспределения.
8 сентября 2020 года компания обратилась в администрацию Ленинского городского округа Московской области с ходатайством об установлении публичного сервитута в отношении земельного участка для размещения линейных объектов системы газоснабжения и их неотъемлемых технологических элементов. После рассмотрения ходатайства 9 октября 2020 года администрация опубликовала в газете информацию о возможном установлении публичного сервитута для размещения линейного объекта системы газоснабжения. 17 ноября 2020 года администрация приняла постановление об установлении публичного сервитута сроком на 10 лет в отношении части земельного участка с категорией «земли сельскохозяйственного назначения» и видом разрешённого использования «для сельскохозяйственного производства».
Не согласившись с постановлением, АО «Совхоз имени Ленина» обратилось в Арбитражный суд Московской области с требованиями о признании его незаконным и восстановлении нарушенных прав. Суд, сославшись на положения ст. 23, 39.37, 39.38, 39.39, 39.41, 39.43 Земельного кодекса, ст. 30 Закона о мелиорации земель, отказал в иске. Суд пришёл к выводу, что общество «Газпром газораспределение» выполнило все требования к форме заявления об установлении публичного сервитута, предоставило необходимую информацию для рассмотрения и принятия решения уполномоченным органом, а также обоснование необходимости установления публичного сервитута. Кроме того, был предоставлен договор о подключении (технологическом присоединении) объектов капитального строительства к сети газораспределения и схема расположения границ публичного сервитута.
Суд также отметил, что материалами дела подтверждается необходимость использования части земельного участка для размещения линейного объекта системы газоснабжения. Однако доказательств, опровергающих утверждение о том, что предложенный оптимальный вариант следования проектируемого газопровода является единственным возможным, предоставлено не было. Вместе с тем действующее законодательство допускает строительство и эксплуатацию газопровода на мелиорируемых землях. Апелляция и кассация поддержали позицию первой инстанции.
После этого «Совхоз имени Ленина» подал кассационную жалобу в Верховный суд. Изучив жалобу, Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного суда напомнила, что согласно части 2 статьи 78 Земельного кодекса установлено, что использование земель сельскохозяйственного назначения или земельных участков в составе таких земель, предоставляемых на период осуществления строительства, реконструкции дорог, линий электропередачи, линий связи, в том числе линейно-кабельных сооружений, нефтепроводов, газопроводов и иных трубопроводов, и использование таких земельных участков или земель для строительства, реконструкции, капитального или текущего ремонта, эксплуатации сооружений, указанных в подп. 1 ст. 39.37 Кодекса, на основании публичного сервитута осуществляется при наличии утвержденного проекта рекультивации таких земель для нужд сельского хозяйства без перевода земель сельскохозяйственного назначения в земли иных категорий.
Дополнительно, согласно статье 42 Земельного кодекса, владельцы земельных участков и лица, не являющиеся их владельцами, обязаны использовать свои земельные участки в соответствии с их целевым назначением таким образом, чтобы это не наносило вреда окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Таким образом, как пояснила судебная коллегия, эта обязанность распространяется и на тех, кто ограниченно использует чужие земельные участки на основе сервитута.
Если размещение объекта, указанного в подпункте 1 статьи 39.37 Земельного кодекса, на земельном участке делает невозможным использование этого участка в соответствии с его разрешённым использованием или создаёт существенные трудности в его использовании в течение периода, превышающего срок, указанный в подпункте 4 пункта 1 статьи 39.44 Кодекса, размещение такого объекта на земельном участке, принадлежащем физическому или юридическому лицу, на условиях публичного сервитута не осуществляется (пункт 10 статьи 23 Земельного кодекса).
В соответствии с пунктом 11 статьи 23 Земельного кодекса, деятельность, для обеспечения которой устанавливаются сервитут или публичный сервитут, может осуществляться на земельном участке независимо от его целевого назначения и разрешённого использования, за исключением случаев, когда осуществление такой деятельности запрещено в определённых зонах, землях и территориях в соответствии с их режимом.
Верховный суд определил, что запрашиваемый земельный участок для установления публичного сервитута для строительства газопровода относится к мелиорируемым землям, находящимся в границах особо ценных сельскохозяйственных угодий с расположенными на них мелиоративными сооружениями. Совхоз последовательно утверждал, что в обосновании необходимости установления сервитута на земельном участке отсутствуют расчёты оптимального способа установления сервитута, информация о длине инженерного сооружения, границах охранной зоны газопровода, а также о том, что проект (соглашение) о реконструкции или переносе мелиоративного сооружения, расположенного на земельном участке, в соответствии со строительством газопровода, не согласован с собственником земельного участка, учитывая обязательные охранные зоны проектируемого линейного объекта, и отсутствует проект рекультивации сельскохозяйственных земель. Однако суды не установили и не оценили эти обстоятельства, необходимые для проверки соответствия ходатайства об установлении публичного сервитута и прилагаемых документов требованиям статей 23, 39.41 и 78 Земельного кодекса.
Судебная коллегия также обратила внимание на то, что суды не обсуждали возможность привлечения эксперта или третьего лица, не имеющего собственных требований, на основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, для предоставления информации о специальных технических требованиях к осуществлению деятельности на спорном земельном участке, учитывая его статус особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий (статья 79 Земельного кодекса, статья 30 Закона о мелиорации).
Верховный суд подчеркнул, что определение соответствующего правового режима земельных участков предусмотрено пунктом 3 статьи 5 закона Московской области от 12 июня 2004 года № 75/2004-ОЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области» и Порядком формирования и ведения перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, использование которых для других целей не допускается, утверждённым постановлением правительства Московской области от 17 октября 2017 года № 872/38.
В соответствии с пунктом 10 статьи 23 ЗК, если размещение объекта при определённых условиях сделает невозможным использование земельного участка в соответствии с его разрешённым использованием или создаст значительные препятствия в его использовании, то размещение сооружения может быть осуществлено после изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд, а не путём установления публичного сервитута.
Обосновывая отсутствие оснований для применения этой нормы, ответчик представил расчёты объёмов обременения земельного участка относительно его размера. Однако, как указал ВС, согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 39.41 ЗК, обоснование необходимости установления публичного сервитута, которое является обязательным документом, прилагаемым к заявлению в уполномоченный орган, при отсутствии решений о территориальном планировании или проекта планировки территории, содержащих информацию о прокладываемом сооружении, должно включать расчёты и аргументы, касающиеся наиболее подходящего способа установления публичного сервитута, в том числе с учётом необходимости обеспечения безопасной эксплуатации инженерного сооружения, безопасности населения, существующих зданий, сооружений, а также соблюдения требований к землям сельскохозяйственного назначения об обеспечении их рационального использования.
Судебная коллегия пояснила, что судам применительно к указанным условиям, при которых недопустимо установление публичного сервитута, необходимо было проверить приложение ответчиком в комплекте с ходатайством документов, обосновывающих возможность продолжения использования земельного участка совхозом в соответствии с его разрешенным целевым назначением в течение определенного времени при возведении, эксплуатации газопровода с учетом требований по охранным зонам и доступа для его дальнейшего обслуживания, принимая во внимание избранную точку подключения и схему прокладки, отличающуюся от способа прохождения иных параллельных коммуникаций, находящихся на обременяемом участке.
Верховный суд обратил внимание на то, что альтернативный маршрут прокладки газопровода был отклонён компанией из-за письма ГБУ МО «Мосавтодор» от 14 декабря 2018 года № 19517830 о невозможности проведения газопровода в полосе отвода автомобильной дороги. Однако судам необходимо оценить доводы компании и администрации об отсутствии возможности альтернативного прохождения сооружения, ссылаясь на отказ Мосавтодора, учитывая, что отказ этого государственного учреждения датирован 2018 годом, запрос сервитута был сделан в 2020 году, предложенный компанией проект прохождения газопровода по участку заявителя также предполагает пересечение автомобильной дороги, а изменения в законодательстве, внесённые после отказа Мосавтодора, включая статью 39.37 ЗК, не исключают прокладку инженерных коммуникаций в пределах автомобильных полос отвода при определённых условиях.
Если заявитель оспаривает доводы о единственном возможном маршруте прокладки газопровода, предложенном компанией, суд может обсудить с участниками процесса возможность проведения судебной экспертизы или получения заключения специалиста о соответствии мнения проектной организации, представленного в администрацию, о невозможности реализации существующего альтернативного варианта прохождения линейного объекта, отметил ВС.
Судебная коллегия напомнила, что согласно статье 39.44 ЗК в установлении публичного сервитута должно быть отказано, если:
Таким образом, Верховный Суд отменил решения нижестоящих судов и направил дело на новое рассмотрение.
Адвокат согласился с мнением Верховного суда. Он отметил, что ВС обращает внимание на дополнительные требования, предъявляемые к лицу, заинтересованному в установлении публичного сервитута, с целью сохранения особо ценных земель. Невозможно разместить инженерное сооружение, не затрагивая особо ценные угодья. Необходимо провести расчёты наиболее подходящего способа установления сервитута, его протяжённости и границ охранной зоны и так далее. Если альтернативное размещение невозможно, заинтересованное лицо должно минимизировать негативные последствия от публичного сервитута. Например, предложить правообладателю перенести мелиоративные системы или самостоятельно разработать проект рекультивации земель. Важно соблюдать не только формальные требования и процедуру установления публичного сервитута, но и учитывать интересы землепользователей и общества в целом.
Адвокат акцентировал внимание на том, что из-за введения публичного сервитута правообладатель не может полноценно использовать свой участок. Право пользования его частью утрачивается, поэтому подобные решения должны приниматься только в крайнем случае, если другой способ размещения объекта невозможен. Это должно подтверждаться, например, заключением эксперта или специалиста. Кроме того, публичный сервитут не должен освобождать лицо, в пользу которого он установлен, от соблюдения законодательства, например, требований по сохранению особо ценных сельскохозяйственных угодий.
Эксперт отметил, что сетевые организации с советских времен привыкли, что если им нужно проложить свои сети, то никто не будет возражать. Однако в настоящее время многие земельные участки находятся в частной собственности, поэтому для прокладки сетей необходимо договариваться с собственниками участков, по которым планируется прокладка. Тем не менее сетевые организации часто считают участие в таких переговорах ниже своего достоинства. Помогают им в этом действующие с 2018 г. нормы гл. V.7 Земельного кодекса о публичных сервитутах.
В случае установления публичного сервитута для прокладки сетей возникает «ложнопубличный» сервитут. Фактически он служит интересам сетевой организации и косвенно того лица, чьи ресурсы она обеспечивает. Особенность таких сервитутов заключается в порядке их установления: они определяются не договором с собственником или судебным решением, а административным актом органа местного самоуправления или субъекта Федерации. Однако органы, принимающие решения об установлении публичных сервитутов, как правило, совершенно некритично относятся к требованиям сетевиков и без каких-либо вопросов устанавливают им такие сервитуты.
Эксперт обратил внимание на то, что суды не проверили необходимость установления сервитутов и насколько они ограничат возможности собственника по использованию земельного участка. Только Верховный Суд напоминает, что тот, кто требует установления сервитута – неважно, частного или публичного – должен обосновать его необходимость и невозможность достичь своих целей иными средствами. Все-таки он претендует на пользование чужой землей, на которую у него до установления сервитута нет никаких прав.
Если у вас возникли вопросы касаемо проведения строительно-технической или землеустроительной экспертизы, как в судебном, так и внесудебном порядке, АНО ЦСЭ «Рособщемаш» предоставит вам необходимую поддержку и поможет разрешить все вопросы и проблемы.
